DUALIDADES (1): Desarrollo y OT

Colombia es un país de países, con 82 particularidades culturales diferentes compartiendo algo más que un territorio. Es un país mestizo, urbano que busca la modernidad (sin saber bien de qué se trata ni para qué sirve) y que a veces se olvida del otro país, indio, negro, de mestización biológica y sensitiva profunda. País múltiple que con frecuencia se manifiesta en la resistencia persistente -a veces pasiva, a veces activa y alarmante- mediante la cual estos grupos se reafirman y reconstituyen (IGAC, 1997).

La Constitución Nacional (1991), define a Colombia como un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (lo anterior ha sido el fundamento del proceso de la descentralización, autonomía territorial y de democracia participativa sobre la base de unidad nacional). Por otra parte, la investigación geográfica, histórica, biótica y social difunde que Colombia es un país con tiempos, espacios, dinámicas, percepciones diferentes y de diversidad étnica, cultural y natural.

Sin embargo, no deja de ser preocupante que se quiera homogenizar un país sobre una sola concepción de cultura, desarrollo, economía y ordenamiento territorial, y es aquí donde aparecen las dualidades y problemáticas del control administrativo, político y económico.

La globalización generalizadora de por si, vista positivamente por la economía de mercado en Colombia, plantea oportunidades y/o amenazas que el Estado y el gobierno (generalizador), necesitan comprender para orientar el desarrollo, ordenamiento y la organización territorial con el fin de aprovechar las ventajas del territorio, la diversidad étnica y cultural, la biodiversidad natural y geográfica (ESPINOSA, Cuervo et Al, 2001). El anterior enunciado cada vez que se intenta extender a todo el país por las políticas de gobierno (normatizadas), pierde elementos de definición constitucionales como la pluralidad, singularidad y autonomía, chocando con las diferentes culturas y más cuando son ajenas a este tipo de economía, además que el concepto de biodiversidad natural y geográfica lo que señalan en su esencia son diferencias y especificidades, y no generalidades.

La Colombia de economía de mercado, de redes y jerarquías urbanas, no es necesariamente la única respuesta a los demás desarrollos, ordenamientos territoriales y ambientales, y organizaciones territoriales, que hacen cierta la diversidad étnica y cultural, y que tienen percepciones diferentes sobre la diversidad natural y geográfica. Es decir, no todas las culturas en Colombia conciben y conocen la economía de mercado como el pilar del desarrollo, ni mucho menos la biodiversidad étnica, natural y geográfica como una ventaja comparativa territorial y a las personas como capital social. Mientras para unos el bosque es un recurso natural extractivo para otros la tala del árbol significa el fin y suicidio de su etnia, puesto que matan su corazón (razón de ser y existir). Mientras unos ven múltiples flujos económicos, sociales y culturales, los otros no quieren que se abra el turismo étnico, ni natural, por ser base de la extinción de sus comunidades.

El orden territorial tal como se concibe en la economía de mercado ha buscado someter a la naturaleza a las necesidades crecientes de los seres humanos, generándose con ello un gran desorden que luego obliga a impulsar procesos de ordenamiento territorial, tratando de recomponer la relación entre la sociedad y la naturaleza, bajo la premisa de la sostenibilidad, pero apuntalando la producción. Sin embargo, otras culturas al interior del país se han ordenado sometiéndose a las leyes o reglas de la naturaleza, es decir coexistiendo con ella de manera sostenible.

Un ejemplo claro de lo anterior, es el tema de las Amenazas Naturales en el Ordenamiento Territorial –OT-. Pueblos lacustres, palafíticos, ribereños ancestrales, son mapeados en el OT de la economía de mercado, en zonas de alta amenaza por inundación e intentan trasladarlos, sin tener en cuenta su cosmovisión y manera de subsistir. Y al contrario, áreas naturales inundables ocupadas por población para la producción, reclaman millones de pesos anualmente por estar en zonas de amenaza natural, cuando son naturalmente afectados.

En el reconocimiento de los derechos fundamentales de las comunidades está el futuro de Colombia. En este punto, surge un nuevo fenómeno, el de la glocalización, como una dimensión integrada de lo global y lo local, que se afectan recíprocamente. La glocalización se puede entender en dos vías: pensar globalmente y actuar locamente, o también pensar localmente para impactar mundialmente. Se dice que Colombia será fuerte en la medida que se prepare sobre el reconocimiento de su realidad, su biodiversidad y sus valores culturales e históricos, como parte constituyente de su identidad nacional (ESPINOSA, Cuervo et Al, 2001). Este último sería impactante si se respetara la autonomía de las culturas en Colombia.

SENTIDO DEL OT

El ordenamiento territorial aporta elementos jurídicos, metodológicos y técnicos para hacer de la planificación del uso y ocupación del territorio una herramienta para la búsqueda de un desarrollo ecológicamente sustentable, socialmente democrático y justo y regionalmente armónico.

No obstante, esto no ocurre espontáneamente. Depende del para qué y para quién se ordena, así como de las condiciones económicas y políticas bajo las cuales operan las políticas y planes. En este contexto, la política de ordenamiento territorial puede ser una herramienta de doble filo: Puede servir para profundizar los problemas territoriales actuales y brechas sociales si se pone al servicio de los objetivos económicos del libre mercado, o para contribuir a la construcción de un orden territorial más justo, si se le toma como una estrategia para un nuevo modelo de desarrollo, como un proyecto político de país, concebido en términos democráticos, con justicia social, cuyo desarrollo económico considere el valor de las condiciones naturales y de la diversidad geográfica y cultural, orientado básicamente a elevar las condiciones de bienestar de sus habitantes. Es esto lo que le da sentido al ordenamiento territorial y para cuyo logro, los geógrafos y académicos afines, tenemos conocimientos y acción que aportar.

DUALIDADES (2): Desarrollo y OT

“La distribución espacial de la capacidad económica de Colombia desde la economía de mercado se concentra en las grandes conurbaciones, donde hay mejores servicios, se concentran los servicios financieros, hay mayor escolaridad, más altos ingresos fiscales y más elevado capital humano. Los departamentos de la región de la Orinoquia y la Amazonia muestran un bajo desarrollo de su capacidad económica y están lejos de los niveles de competitividad de los departamentos más urbanizados (ESPINOSA, Cuervo et Al, 2001)”. En el país de la economía de mercado difícilmente aparecerán en las gráficas los departamentos y municipios de la Orinoquia, Amazonia y otras regiones considerados como “atrasados” (Figura 1). Aquí cabria preguntarse: ¿Las oportunidades y condiciones de vida son mejores en las economías de mercado? ¿Otras etnias fuera de este contexto son capital humano bajo? ¿La escolaridad solo debe preparar para el mundo del capital?, entre otras más que surgen como dualidad.

Así, las formas simples de vida solo están en la conciencia y praxis de los “salvadores del planeta”, de los que dependen de si mismos y de los que crean en armonía con el medio. Se dice que “se vive mejor en lugares distantes de la economía de mercado, que en las grandes urbes de estrés citadino, contaminación ambiental, alimentaria y de dependencia tecnológica. Estas condiciones son calificadas en nivel bajo por los indicadores de la economía de mercado. Lo importante es la casa en materiales indestructibles y no la que se puede “armar y trasladar de un lugar a otro”, lo “importante es la tenencia de la tierra para la producción y no la tierra para garantizar bienestar y felicidad a las generaciones futuras”, “se paga por el número de metros cuadrados de concreto y nada por la calidad de vida ambiental del lugar”, etc. Existe mucha diferencia en la concepción de humano y éste como recurso.

Colombia podría construir una identidad nacional con sentido de pertenencia, bajo el reconocimiento de sus regiones y su diversidad. La nueva organización territorial prevista en la Constitución Política de 1991, representa un cambio cualitativo y cuantitativo respecto a la situación actual. Colombia podría pasar de manera gradual y flexible, de acuerdo con sus posibilidades económicas, fiscales, institucionales y políticas, de tres niveles territoriales como instancias de gobierno (nación, departamentos, municipios o distritos), a cinco (nación, región, departamentos, provincias, municipios o distrito y Entidades Territoriales Indígenas –ETIS-).

El país trasciende históricamente de un régimen centralista y presidencialista a uno descentralizado con autonomía en sus entidades territoriales y gobiernos locales de elección popular en los departamentos y municipios. Pero falta mucho por hacer en torno al reconocimiento de las Entidades Territoriales Indígenas –ETIS-, culturas ROM (gitanos) y afrocolombianas.

La Ley 388 de 1997 y los decretos reglamentarios ordenan la ejecución de los planes de Ordenamiento Territorial en todos los municipios (desde el ámbito de lo rural y urbano, no existente y valido para las comunidades indígenas). La Corte Suprema de Justicia en la Sentencia C-795/00, Declara inexequible el artículo 7º de la Ley 388 de 1997, y declara que no se debe involucrar a los pueblos indígenas en un proceso de ordenamiento territorial y urbano (economía de mercado), y que los pueblos indígenas están en condiciones de desigualdad frente a los departamentos y municipios, como quiera que no cuentan con reglas claras sobre su posición y situación dentro de los procesos de descentralización y ordenamiento territorial que en la actualidad se desarrollan en el país. Por otra parte las comunidades indígenas no son municipios por cuanto los resguardos traspasan los límites municipales y las más grandes están ubicadas en corregimientos departamentales (figura no legal existente), esperando a que se les reconozcan como ETIS.

Proyectos como el de Indicadores Ambientales para Colombia del Ministerio del medio Ambiente, Línea Base, permitió que se establecieran indicadores como el de “anillo de poblamiento” (GUTIERREZ REY, Franz y SALAZAR, Carlos, 2003), que miden el desarrollo y avance espacial de la economía de mercado. Esta medición se desarrolla sobre el crecimiento del área consolidada urbana, sobre regiones como la Amazonia, como un espacio de poblamiento continuo y jerarquizado, que cuenta con una red de comunicaciones que integra el conjunto de los diferentes tipos de centros, a la economía de mercado y que a su vez, son soporte de nuevas avanzadas de ocupación –aquí se calculan tres generaciones para que la Orinoquia y la Amazonia Colombianas, al ritmo que se va, estén totalmente intervenidas por la economía de mercado. También se propone a su vez una nueva clasificación para las comunidades indígenas jerarquizadas de acuerdo con el contacto con la economía de mercado en alto, medio, bajo y sin ningún contacto, lo cual a su vez, está en relación directa con su estado de desintegración.

Para ordenar el territorio hay que ordenar primero el pensamiento. El ordenamiento ecológico se contrapone al territorial que ordena lo que se controla o quiere controlar (SHARER, 1998). ”Cuando el último árbol se haya ido y el último río haya muerto, entonces la gente comprenderá que no podemos comer ni oro ni plata. Velar por la tierra es nuestra obligación hacia nuestros ancestros, quienes nos la pasaron para las futuras generaciones. Un indio que ya no tiene tierra, ya no es un indio” (DECLARACIÓN DE LETICIA, 1996). Hoy día las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial deben incluir términos claves como biodiversidad, diversidad, ecosistemas, sustentabilidad, sostenibilidad, así como la valoración de saberes tradicionales locales como fuente de un valido y respetable conocimiento para el manejo de la naturaleza y los territorios. Replantear y poner en tela de juicio conceptos como desarrollo y riqueza, es fundamental en esta decada.

PLAN DE ORDENAMIENTO -POT-

El Plan de Ordenamiento Territorial -POT- es el instrumento técnico y normativo básico para ordenar el territorio municipal o distrital y desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio. Se define y comprende el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán Planes de ordenamiento territorial (elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes); Planes básicos de ordenamiento territorial (elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes) y Esquemas de ordenamiento territorial (elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes). Los Planes de Ordenamiento Territorial deberán ser el producto de una efectiva participación de los diferentes actores sociales relacionados con la dinámica territorial. Para ello, la administración municipal o distrital deberá garantizar la participación y la concertación en la formación del Plan. Ley 388 de 1997; Decreto 879 de 1998.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Política de Estado y a la vez, un instrumento de planificación y de gestión, y un proceso de construcción colectiva del país orientados a propiciar su adecuada organización político-administrativa y su desarrollo e integración armónicos, sin perjuicio de su diversidad e identidades regionales. Es de largo plazo (20-30 años). Interviene y modifica la organización espacial del territorio. Orienta provisoriamente su ocupación armonizando y optimizando su aprovechamiento, teniendo en cuenta las oportunidades y limitaciones del medio biofísico. Como política de Estado es democrático, participativo e innovativo y permite una apropiada organización político administrativa de la Nación y una nueva concepción de la planificación con autonomía para la gestión territorial, que parte de lo local a lo regional en la interacción de planes que posibilitan la construcción de un proyecto nacional, soportado en el reconocimiento y valoración de la diversidad cultural y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas y ambientales de la sociedad, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la población y la conservación del ambiente para las futuras generaciones.

El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.